par Bernard Cassen

ruxelles, Strasbourg et Luxembourg, les vrais centres de décision de l’Union européenne ne se limitent pas aux sièges de la Commission, du Conseil, du Parlement et de la Cour de justice. Il faut y ajouter trois villes allemandes : Francfort, où est installée la Banque centrale européenne (BCE) ; Berlin, d’où s’exprime la chancelière allemande, Mme Angela Merkel ; et Karlsruhe (Land de Bade-Wurtenberg), qui abrite le Tribunal constitutionnel fédéral.

A différentes reprises, et quitte à désespérer Bruxelles, la cour de Karlsruhe a mis des grains de sable dans l’application de traités européens. Ainsi, il a fallu attendre novembre 1993 pour que le traité de Maastricht entre en vigueur : alors qu’il avait été ratifié au cours de l’année 1992 partout sauf en Allemagne, il a fait l’objet d’un recours suspensif devant le Tribunal, qui ne fut pas levé avant le 12 octobre 1993. Plus récemment, le 30 juin 2009, les juges de Karlsruhe ont étrillé le traité de Lisbonne, en subordonnant sa compatibilité avec la Loi fondamentale allemande au vote d’une loi d’accompagnement par le Bundestag et le Bundesrat. Parmi les considérants de leur décision, la dénonciation du « déficit structurel de démocratie » de l’Union et le rappel de « la centralité du Parlement national » dans la mesure où « le Parlement européen n’est pas l’organe de représentation d’un peuple européen dont les députés seraient les représentants » : une douche froide pour les mouvements et partis fédéralistes européens (1).

Partenariat germano-allemand

Aux yeux des dirigeants politiques allemands, ce document a constitué un sévère rappel à l’ordre constitutionnel. D’où l’extrême circonspection de Mme Merkel, qui ne peut se permettre d’essuyer un camouflet des hauts magistrats de Karlsruhe sur un dossier particulièrement sensible, celui du Fonds européen de stabilité financière. Créé en catastrophe en mai 2010 pour faire face à l’éventualité d’un défaut de la Grèce sur sa dette souveraine, il a une durée de vie de trois ans, soit jusqu’à la fin de 2012.

Doté d’une capacité d’intervention de 440 milliards d’euros — auxquels s’ajoutent les 310 milliards d’euros que le Fonds monétaire international (FMI) est disposé à verser —, ce fonds avait été institué en mai dernier sur une base intergouvernementale, donc hors traité, et avec la garantie des seize membres de la zone euro. Depuis cette date, et après la Grèce, plusieurs pays ayant adopté la monnaie unique ont été inscrits d’office par les autres gouvernements et par les marchés financiers sur la liste d’attente des « bénéficiaires » potentiels de ce dispositif d’« aide » d’urgence : l’Irlande et le Portugal en tête de liste, l’Espagne et l’Italie immédiatement après.

C’est au nom du principe de précaution que, lors du Conseil européen du 28 octobre dernier, Mme Merkel a imposé à ses partenaires ce qui paraît extravagant à la plupart d’entre eux : une révision du traité de Lisbonne, entré en vigueur dans la douleur moins d’un an auparavant (le 1er décembre 2009) au terme d’un processus qui s’était étalé sur sept années. L’objectif de la chancelière ? « Blinder » juridiquement la pérennité de ce fonds au-delà de 2012, en l’intégrant au traité.

Mais sa préoccupation n’est pas uniquement de nature juridique. Elle entend soumettre à des conditions draconiennes le recours à un mécanisme qui vise moins à sauver des Etats que leurs créanciers. Il s’agit pour elle de préserver les intérêts industriels et financiers d’une Allemagne que la dislocation de la zone euro fragiliserait. L’idée est simple : « agiter sous le nez des créanciers internationaux le projet de les obliger à assumer leur part de la restructuration des dettes souveraines au moment précis où (…) ils disposent encore de tous les moyens structurels de puissance susceptibles de déclencher une nouvelle tempête spéculative et de faire plier un peu plus les gouvernements », explique l’économiste Frédéric Lordon (2).

C’est donc dans le cadre d’un opportun partenariat germano-allemand que Karlsruhe vole au secours de Berlin. Ce « consensus de Berlin » n’a rien à envier à celui de Washington, dont les pays d’Amérique latine et l’Afrique, entre autres, ont fait la douloureuse expérience. Il n’est à cet égard pas fortuit que le FMI soit étroitement associé à l’opération.

Même s’il n’est pas prévu que le projet soit opérationnel avant 2013, tous les gouvernements conviennent qu’il faut l’élaborer au plus vite, la moindre tergiversation ayant une incidence immédiate sur le comportement des opérateurs financiers qui dictent leurs conditions aux Etats. Non sans raison, ils feront une lecture rétroactive de dispositions ne prenant formellement effet que dans deux ans. C’est pourquoi le Conseil européen du 28 octobre a fixé au 10 décembre 2010 la remise de deux rapports sur lesquels il sera appelé à statuer : l’un sur le contenu de la révision du traité, confié à la Commission européenne ; l’autre sur les modalités de cette révision, attribué au président du Conseil européen, M. Herman Van Rompuy. C’est de ces modalités qu’il sera ici principalement question.

Les gouvernements de l’Union se seraient bien passés de l’exigence allemande de procéder à une révision en bonne et due forme du traité de Lisbonne. On se doute bien que si des pays de la taille de Malte ou de la Lettonie avaient formulé des objections institutionnelles à usage interne, les grands Etats se seraient chargés de les remettre dans le droit chemin. L’exemple de l’Irlande rappelle aux réfractaires qu’un « non » à un référendum — sur le traité de Nice en 2001 ou sur celui de Lisbonne en 2008 — sera considéré comme incorrect. Dans d’autres pays (France et Pays-Bas), le Parlement se substituera au peuple. A Berlin, en revanche, on ne plaisante ni avec le tribunal de Karlsruhe ni avec le modèle économique allemand.

Cette fois-ci, il ne faut pas se tromper si l’on veut que la révision du traité s’effectue sans anicroche et qu’elle ne provoque pas une crise financière qui menacerait l’euro. Telle est la délicate mission de M. Van Rompuy. Une première indication sur la ligne à suivre lui a été fournie par M. Nicolas Sarkozy, qui compte sur la « créativité juridique » des fonctionnaires européens (3). Traduction : éviter toute forme de ratification pouvant donner lieu à un référendum, même dans un seul pays. Idéalement, l’affaire se réglerait au niveau des seuls gouvernements, hors de portée des électeurs et des Parlements. Mais l’imagination des juristes ne peut se déployer que dans les limites des règles de révision prévues par l’article 48 du traité sur l’Union européenne (TUE) qui, avec le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), constitue le traité de Lisbonne (lire « Protagonistes et arsenaux »). Cet article prévoit plusieurs procédures : l’une de révision ordinaire et d’autres dites « simplifiées ».

Approuver n’est pas ratifier

La procédure de révision ordinaire, pour les modifications d’envergure ou touchant à la répartition des pouvoirs dans l’Union, est celle qui a été suivie pour le défunt traité constitutionnel européen (TCE), recyclé à l’identique en traité de Lisbonne en décembre 2007. Elle implique la séquence suivante : convocation et mise en place d’une convention, tenue d’une conférence intergouvernementale (CIG) sur la base des conclusions de la convention, signature et ratification (par la voie parlementaire ou par référendum). On imagine que ce scénario — lourd, lent et surtout risqué — ne bénéficiera pas des faveurs de M. Van Rompuy.

Restent alors les procédures simplifiées. Au nombre de deux, elles ont en commun de ne pouvoir modifier que tout ou partie du traité sur le fonctionnement et pas le TUE. L’une, celle dite des « clauses passerelles », que l’on évoquera seulement pour mémoire, peut d’emblée être écartée car elle a été durement critiquée dans la décision du tribunal de Karlsruhe du 30 juin 2009. En revanche, l’autre semble adaptée à l’objectif recherché. Elle concerne la partie III du traité, consacrée aux politiques et actions internes de l’Union.

Selon les termes de l’article 48-6 du TUE, les dispositions de cette partie III peuvent être modifiées directement par le Conseil européen statuant à l’unanimité, sans convocation d’une convention ou d’une CIG. Oui, on a bien lu : modifiées directement, sans ratification ! Comme l’explique M. Etienne de Poncins, diplomate dont les travaux font autorité sur les questions institutionnelles européennes, « les révisions ainsi proposées doivent être “approuvées” (et non “ratifiées”) par l’ensemble des Etats membres, selon leurs règles constitutionnelles respectives. En réalité, la différence entre “approbation” et “ratification” paraît assez ténue et pourrait, dans certains cas, ne pas impliquer un vote formel du Parlement national sur un texte, mais seulement une autorisation de ce Parlement au gouvernement (4) ». Inutile donc, pour M. Van Rompuy, de mobiliser à grands frais des bataillons de juristes bruxellois. La simple lecture du traité de Lisbonne (ou celle, pour 4,90 euros, du Monde diplomatique) lui apportera la réponse qu’il souhaite. Du moins à première vue…

Car si l’argumentaire juridique est une chose, la légitimité démocratique en est une autre. En particulier pour les citoyens qui, en France, avaient très majoritairement dit « non » au TCE en 2005. En février 2008, à l’initiative de M. Sarkozy, le Parlement n’avait pas craint de violer cette décision en ratifiant le traité de Lisbonne. Ainsi, un traité adopté en piétinant la souveraineté populaire risque de s’enrichir de clauses qui la tournent encore davantage en dérision. On ne fera en effet croire à personne que le futur Fonds européen de stabilité financière constitue une simple mesure de gestion de la zone euro, donc relevant d’une procédure de révision simplifiée.

La preuve en est fournie sous nos yeux par le gouvernement irlandais qui, pourtant au bord de la faillite, a livré jusqu’au 21 novembre un combat désespéré pour éviter de faire appel au dispositif d’urgence créé en mai 2010, simple préfiguration — moins contraignante — du futur fonds : il y voyait à juste titre une aliénation de sa souveraineté qui le placerait sous la tutelle de la Commission, de la BCE et du FMI. Le ministre irlandais des entreprises, du commerce et de l’innovation, M. Batt O’Keeffe, avait déclaré à ce sujet : « La souveraineté de ce pays a été très difficile à gagner, et ce gouvernement ne va pas l’abandonner à n’importe qui (5). » Il avait parfaitement compris que, au sein de l’Union, le pouvoir était en train de basculer des gouvernements responsables de leurs actions devant leur peuple vers un « n’importe qui » — le trio cité plus haut — dont la caractéristique commune est de n’avoir de comptes à rendre à personne, sinon aux marchés financiers. De surcroît, l’un des membres de ce trio, le FMI, n’est même pas une institution européenne…

Dans ces conditions, ce n’est pas la procédure de révision simplifiée du traité qui peut être invoquée, mais bel et bien la procédure ordinaire — avec ses contraintes — puisqu’il s’agit de la répartition des pouvoirs au sein de l’Union, telle qu’elle figure dans le TUE. La bataille qui se prépare au sujet de la révision demandée par Mme Merkel devrait donc, en toute logique, être éminemment politique. Mais les gouvernements vont tout faire pour escamoter le débat ou le circonscrire à des questions de technique financière au service d’une « aide », de type presque humanitaire, aux Etats périphériques de l’Union. Ils le feront d’autant plus facilement qu’ils croiront ne jamais avoir à se soumettre aux contraintes du Fonds. C’est, de toute évidence, le sentiment de M. Sarkozy, qui a appuyé fermement les exigences de la chancelière allemande. Mais qui peut dire que la France ne figurera pas un jour sur la liste des pays à « sauver » ?

Si une campagne électorale a encore un sens, on est en droit d’attendre des partis politiques et des candidats à l’élection présidentielle de 2012 qu’ils se prononcent sans ambiguïté sur le projet de révision du traité de Lisbonne et sur ses modalités. Car, plus que jamais, la question européenne surplombe toutes les autres.