La question n’est pas nouvelle, la réponse non plus : Pierre-Joseph Proudhon proposait 12 provinces (1846), Auguste Comte 17 intendances (1854), Frédéric Le Play 13 provinces (1864), Ferdinand Lepelletier 27 provinces (1896), Pierre Foncin 32 régions (1898), si on s’en tient au seul XIXe siècle…
Se focaliser sur le nombre est malheureusement un moyen d’esquiver la problématique de fond : des régions pourquoi faire ? La régionalisation en France est historiquement liée à la question du territoire politique mais aussi économique. C’est cette seconde fonction qui l’emporte de nos jours, mais sous des modalités nouvelles. En outre, la question des régions passe par celle des départements (et des communes). En septembre 1789, l’abbé Sieyès propose à l’Assemblée nationale de nommer un comité pour préparer « un plan de municipalités et de provinces tel qu’on puisse espérer de ne pas voir le royaume se déchirer en une multitude de petits États sous forme républicaine ».
Défendre l’unité et l’indivisibilité de la République avec des lois identiques pour tous, tel est le projet. Il s’agit aussi de créer les territoires qui doivent être attribués aux Préfets, bras droit de l’État central, et des circonscriptions électorales qui doivent permettre aux citoyens de désigner leurs représentants. À la logique de contrôle administratif, judiciaire et policier se superpose donc une question plus politique : le mandaté doit-il représenter les seuls mandataires d’une circonscription, ou bien doit-il représenter l’ensemble de la nation française à travers une couleur politique ? Et cette circonscription, quelle doit-elle être ?
81 «carrés uniformes» Au sein du comité et à l’Assemblée nationale, le débat oppose Thouret, qui veut reprendre le modèle, déjà proposé en 1771 par le géographe Robert de Hesseln, de 81 « carrés uniformes » pour tracer les nouveaux départements, et Mirabeau qui cherche à faire respecter « les anciennes limites des provinces […] toutes les fois qu’il n’y aurait pas utilité réelle ou nécessité absolue de les détruire ».
Ce débat provoque une mobilisation générale du peuple français ; plus d’un millier de députés extraordinaires assaillent les membres du comité, dix mille pétitions affluent, sans compter les rapports, les notes… La loi du 22 décembre 1789, instituée le 4 mars 1790, crée 83 départements. C’est le modèle Mirabeau qui l’a emporté, non sans accommodements comme le révèlent encore le tracé géométrique — rectangulaire — de certains départements, surtout en zone de plaine, comme l’Oise, l’Aisne, la Mayenne, les Deux-Sèvres ou la Loire.
Le chef-lieu est attribué à une ville située au centre, par commodité géographique mais aussi pour assurer l’aller-retour en une journée d’une gendarmerie à cheval. Les aléas historiques et locaux compliqueront cette carte, avec l’ajout de nouveaux départements (les deux Savoies et les Alpes-Maritimes en 1860) ou la reconfiguration d’autres comme : le partage du Rhône-et-Loire (1793), la création de la Meurthe-et-Moselle et du Territoire de Belfort (1871), et le démembrement de l’ancienne Seine-et-Oise qui donne six nouveaux départements autour de Paris (1964). On compte désormais quatre-vingt dix département métropolitains, soit un chiffre proche de celui de 1790. Sur deux siècles et deux décennies, la carte n’a donc que peu changé, preuve d’une territorialisation profonde.
La régionalisation contre la macrocéphalie
Le module départemental est spatial, et non démographique. Il est relativement égal d’un département à l’autre, la grande majorité ayant entre 5000 et 7000 kilomètre carré. C’est l’égalité par la superficie. Mais ce principe d’égalité par la superficie et le quadrillage qui en résulte n’est pas adapté aux changements induits par les Révolutions industrielles successives : exodes ruraux mais inégaux, formation de régions économiquement spécialisées (manufactures, agriculture, tourisme), nouveaux réseaux de transport (train, puis autoroutes, puis TGV et lignes aériennes donc aéroports…), urbanisation en métropoles avec zones péri-urbaines et même rurbaines.
La régionalisation en France naît alors d’un double objectif : diminuer la macrocéphalie parisienne, adapter le territoire national aux nouvelles fonctions économiques, voire socio-culturelles. Sur un siècle et demi, elle oscille entre les deux. Le projet fédéraliste proudhonien vise la double combinaison d’une fédération de producteurs (les coopératives) et d’une fédération de citoyens (les communes puis les régions) du bas vers le haut, et sur la base du mutuellisme.
Il est torpillé par l’échec des communes insurrectionnelles et par les massacres de la « Semaine sanglante » suite à la Commune de Paris (1871, entre 6 000 et 20 000 morts). Il ressurgit parfois en Occitanie. La régionalisation en France s’oriente désormais du haut vers le bas. Elle devient de plus en plus l’affaire de l’État central passant d’une logique jacobine à une logique girondine. Celle-ci est formalisée par le régime de Pétain puis consacrée par le fédéralisme européen et le principe de subsidiarité, social-chrétien puis social-démocrate, triomphant après la Seconde guerre mondiale.
De la création de la Fédération Régionaliste Française (F.R.F.) en 1900 jusqu’à l’adoption des 22 régions en 1965, on recense des dizaines de projets de régionalisation, dont on peut extraire les plus emblématiques. La proposition de loi déposée par le député Jean Hennessy le 29 avril 1915 s’inspire des idées du géographe Vidal de la Blache, également membre de la F.R.F. Elle prône 17 régions organisées autour de grandes villes (les futures « métropoles »).
Alors ministre, le député auvergnat Étienne Clémentel instaure en 1919 dix-sept « groupements d’intérêts régionaux » organisés d’après le territoire des chambres de commerce. Vichy invente 19 régions Sous le régime de Pétain, la loi du 4 avril 1941 institutionnalise pour la première fois des régions en France, soit dix-neuf régions-provinces dirigés par des préfets régionaux et des chambres régionales cooptés. À trois exceptions près (l’Auxerrois, l’Yssingelais, le Viganais) et contrairement à la quasi-totalité des projets précédents, le découpage régional ne touche pas les départements.
Il les regroupe en effet, un procédé que l’on retrouve jusqu’à nos jours. Sa logique prend en compte les fonctions économiques, mais aussi la dimension culturelle de concert avec les mouvements régionalistes (Bretagne, Corse, Occitanie et Provence notamment) et la réactivation du folklore. Avec la circulaire Ripert (octobre 1940) et l’arrêté Carcopino (décembre 1941), il autorise pour la première fois à l’école des « cours de langue dialectale ».
Le découpage régional du régime de Pétain applique des idées remontant à Charles Maurras ou à Maurice Barrès, lequel est l’inventeur du terme « régionalisme » en 1899, et notamment véhiculées par la F.R.F. dont la figure emblématique, Jean Charles-Brun (1870-1946), devient membre du Conseil national sous Vichy. Cette régionalisation, provisoirement arrêtée avec la fin de la Seconde Guerre mondiale, n’est pas enterrée pour autant. On observe en fait une continuité tant dans le personnel politique que dans les idées entre le régime de Vichy, le Conseil national de la Résistance, les IVe et Ve Républiques.
L’un des meilleurs exemples de cette continuité — discrète mais efficace — est incarné par Jean-François Gravier (1915-2005), dont des générations d’étudiants en géographie ont entendu parler avec son livre-choc : Paris et le désert français (1947). Celui-ci dénonce la centralisation parisienne et jacobine, sur un ton radical mais déjà catastrophiste (rien que le titre !) , en faveur d’une régionalisation enfin salvatrice.
Une vision maurassienne
Avant 1940, Jean-François Gravier, géographe, membre des étudiants royalistes de l’Action française, écrit des articles violents dans des journaux d’extrême droite (Combat, La Gerbe). Après la débâcle contre l’Allemagne nazie, il édite le journal Idées (1941-1944), mensuel publié à Vichy pour propager la doctrine pétainiste. Il exprime souvent son admiration pour Walter Darré, ministre de l’agriculture dans le gouvernement nazi.
Il tonne contre la démocratie et l’individualisme. Dans son livre Régions et Nation (1942), il prône une représentation non élective des notables (curés, instituteurs…). En novembre 1942, il est engagé par François Perroux (1903-1987) dans la Fondation française pour l’étude des problèmes humains que celui-ci préside. La même année, il devient directeur du département de bio-sociologie du Centre Alexis Carrel dans lequel il occupe la direction du Centre d’études régionales.
À la Libération, Gravier est protégé par le père Lebret, dominicain fondateur de l’Association Économie et Humanisme. Il est ensuite employé par le Ministère de la Reconstruction et par le Commissariat général au Plan (1950-1965). Il collabore à la revue XXe siècle fédéraliste éditée par La Fédération, où l’on retrouve trois anciens des anciens non-conformistes de L’Ordre Nouveau : Robert Aron, Alexandre Marc et Denis de Rougemont (1). L’heure n’est plus au « rejet de la civilisation », comme le proclamaient les non-conformistes des années précédentes, mais à « l’aménagement de la civilisation ». Gravier, qui obtient au milieu des années 1960 la chaire d’Économie et d’Organisation Régionale au C.N.A.M., siège au Conseil économique et social (1959-1964).
De Gaulle et Mitterrand reprennent le chantier
Comme nombre d’idées ou de mesures lancées au cours de ces « années souterraines » (1937-1947) (2), combinant désormais démocratie chrétienne fédéraliste européenne et gaullisme planificateur et moderniste, la régionalisation refait rapidement surface au cours des IVe et Ve Républiques. Elle opère en deux temps forts : en 1955-1956 avec les vingt et une « régions de programmes », qui correspondent à celles de nos jours (22 avec la région corse créée en 1970), puis en 1982 avec les lois sur la décentralisation sous la présidence Mitterrand.
Son principe dominant est d’adapter le territoire à l’économie métropolisée, quitte à être barbouillé d’un vernis culturaliste. Son découpage reprend celui des départements, qu’il assemble, contrairement aux anciennes propositions (celle de Charles-Brun en 1912, celle de Hennessy-Vidal en 1915, par exemple), et conformément à ce qui s’est passé sous Pétain.
Le nombre est d’ailleurs à peu près le même : 19 en 1941, 21 en 1955. Le regroupement s’effectue par le haut, de façon totalement technocratique, par quelques grands commis de l’État comme Serge Antoine (1927-2006), énarque et futur membre du Club de Rome (1969). Quelques pressions politiques aboutissent à des compromis : on retire sa région à Grenoble pour la donner à Lyon, on en donne une à Nantes pour la retirer à Rennes, on donne le Gard à Montpellier pour rédimer Marseille.
Les Révolutions industrielles font sentir leurs derniers effets dans le cadre de la flexibilité post-fordiste — recomposition des campagnes, certaines devenant très industrielles avec la dissémination des PME, extension des métropoles, touristification — ce qui fait émerger de nouvelles régions géographiques correspondant à l’aire de vie quotidienne de leurs habitants. Or le module départemental y est largement inadapté, et celui de la région institutionnelle parfois bancal. Les inter-communalités sont alors accélérées (lois de 1999 et de 2000).
Elles tentent d’adapter les cadres institutionnels à la « vraie vie », mais elles rajoutent une couche au mille-feuille administratif et politique. Le citoyen continue de voter, de plus en plus, mais il ne sait plus qui le représente vraiment, et pour quoi. Le mélange de représentation à la proportionnelle et à l’arrondissement — le système de la commune ou de la région n’étant pas celui de la nation — ainsi que l’élection au suffrage indirect des conseils intercommunaux l’éloigne de ses mandatés, tandis qu’est conforté un système de plus en plus technobureaucratique. Mais la fonction des corps élus reste identique : voter des lois, voter des budgets.
Le dégrè zéro de la géographie
La donne change depuis le krach de l’économie financière en 2008. Les banques nationales, européennes et internationales flouées par leur spéculation financière réclament le paiement de leur monumentale ardoise auprès des États, donc des contribuables-citoyens.
Les grandes infrastructures utiles au capital étant désormais réalisées, il faut désormais « faire-des-économies » et « rembourser-la-dette ». Pour l’État, le moyen le plus simple est de couper dans les budgets des services publics et de taper dans le mille-feuilles politico-administratif : les départements et les régions en font logiquement les frais. C’est le seul sens que comporte l’actuel projet du gouvernement Valls, le seul.
Foin d’imagination, fichtre d’adapter les collectivités locales et régionales aux bassins de vie et d’emploi, au diable un redécoupage des départements, bref adieu l’innovation. Non, le plus simple pour la technobureaucratie soutenue par des politiques en panne d’inspiration, c’est de jouer à nouveau au mécano territorial : on ajoute des régions les unes aux autres pour faire de grandes institutions, on les fait passer de 22 à 11. Autrement dit, on divise par deux, comme une poire. C’est le degré zéro de la géographie.
Philippe Pelletier
(1) « Les relais politiques : Jacques Chaban-Delmas, Antoine Pinay, René Coty, François Mitterrand, Raymond Marcellin, Jean Lecanuet, Roger Gondon, Maurice Schumann et Roger Duchet comptent parmi les membres du Mouvement fédéraliste français. Orienté à droite, le mouvement se veut ouvert à tous, exception faite des communistes ». Guyader Antonin (2006) : La revue Idées 1941-1944 : des non-conformistes en révolution nationale. Paris, L’Harmattan, p. 318. (2) Lindenberg Daniel (1990) : Les Années souterraines, 1937-1947. Paris, La Découverte, 414 p.
Source Libération : 11/04/2014
Voir aussi : Rubrique Actualité France, rubrique Géographie, rubrique Politique, Politique locale, On Line Redécoupage des régions, les cartes de «Libération»,,